对话背景
行政诉讼案件折射的是百姓与行政机关之间的矛盾纠纷，法庭上，“民”与“官”应该以平等的身份面对面。然而，现实中，被告行政机关大多消极应对，“一把手”不愿亲自出庭应诉。
为解决这一问题，2006年3月，浙江省宁波市鄞州区出台《行政机关负责人出庭应诉办法》，在宁波市内首推“行政首长出庭制度”，实现了行政首长从缺席到出庭的进步。
2011年11月2日，浙江省高级人民法院与有关部门联合下发通知，在浙江省全面建立了该项制度。
2012年1月，宁波市鄞州区人民法院开始推行“行政首长发言制度”，要求行政机关负责人在出庭的同时，亲自答辩发言，由此开始了行政首长从出庭到“出言”的探索之路。
缺席到出庭是一种进步
法周刊：2006年颁布的《行政机关负责人出庭应诉办法》是在怎样的背景下出台的？主要规定了哪些内容？
水旭波：针对民告官、被告席上却长期不见官的尴尬，2005年下半年，我院向当地政府发出司法建议书，建议制定一套制度，以鼓励、督促行政机关负责人亲自出庭应诉行政案件。
鄞州区主要领导对此十分重视，多次研究，并要求区法制办结合实际，出台相关的办法。
根据这个办法，行政机关当年发生首例行政诉讼案和重大、群体性行政诉讼案时，其负责人必须出庭应诉；当年行政诉讼案件超过10件时，行政机关负责人出庭应诉的次数不得少于2次。
为保证这项制度切实得到落实，鄞州区还将这项制度的执行情况纳入年度机关工作的考核范围。
法周刊：该办法的出台有怎样的进步意义？
水旭波：建立行政机关负责人出庭应诉制度，目的是要以此规范政府工作，增强领导干部的法治意识，促进行政机关进一步改善行政执法活动。
该制度实行后，民与官以平等的身份坐在法庭上，行政机关负责人开始坦然面对老百姓。这种形式上的改变，使老百姓感觉到自己被重视与尊重，可以促进矛盾纠纷更好地化解。
出庭不发言被指作秀
法周刊：该办法实施后的效果如何？当事人对此制度如何评价？
水旭波：该制度实行以来收到了良好的成效，行政机关负责人实际出庭率达到按规定应出庭案件数的100%。
能在法庭上见到行政机关“一把手”，大多数行政相对人表示很满意。
然而，批评的声音仍然存在，原因是，“一把手”虽然出庭了，却没有在庭上发言，答辩一般由代理律师或者单位的法务人员完成。有些老百姓指出，“一把手”既然到了，就应该发言，不能像“花瓶”那样坐在那里沉默。
法周刊：看来，仅仅是形式上的改变不能让老百姓百分之百满意。
水旭波：确实如此，老百姓除了希望与官员面对面之外，更希望的是“对话”，这是“形式”与“实质”的区别。
在老百姓心目中，“一把手”只有亲自答辩，才表明他真的注意到了这个案子，而不是为了形式上的要求，象征性地出现在法庭，案情如何，老百姓的权益是否切实得到了保护，他还未必知道。如果只是为了作秀而出庭，就与最初的目的背道而驰了。
出庭到“出言”是一种跨越
法周刊：2012年，鄞州法院要求行政首长不但要出庭，还要发言，这项制度是如何推行的？
水旭波：2011年底，我院院长张光宏提出了让行政首长从出庭到“出言”的理念，要求行政庭在实现行政首长出庭的基础上，更进一步，让行政首长亲自在法庭上答辩发言。
这项制度推行起来是一个大工程，现在还是起步阶段。
我们一般是在开庭前与行政机关负责人联系，要求他能亲自在庭上发言，并说明这样做的理由。我们还通过司法建议或者联席会议的方式，与行政机关负责人进行事前沟通。
行政机关负责人认为，这样做也可以提高自身的应诉能力，提升行政机关的形象，因此他们比较乐意听取我们的建议。
法周刊：该制度实施后，行政机关负责人和行政相对人的态度分别有何转变？
水旭波：该制度实施后，行政机关负责人对出庭应诉更为重视，他们会花更多的时间研究案情和准备答辩。
今年1月12日，我院公开开庭审理了一起工伤行政确认案，坐在被告席上应诉的是鄞州区人力资源和社会保障局副局长杜伟龙，庭审中的答辩、辩论等环节，都由他本人完成。其实，对应诉的重视程度提高了，就是对老百姓的权益更加关注了。
从近期我们审理的案子来看，行政相对人对行政首长发言感到有些意外，原有的抵触情绪得到了缓解，利于达成和解。像上面提到的那个工伤行政确认案，最终在法官的调解下，双方达成了和解，原告撤诉。
因此，从取得的效果来看，行政首长从出庭到“出言”，是一种质的跨越。
“出言”必须常态化
法周刊：这项制度是否要作为长效机制加以推行？具体会采取哪些措施？
水旭波：“行政首长发言制度”必须做到常态化，形成一种长效机制。为此，我院有针对性地制定了四项措施推行该项制度：
加强与区法制办沟通协调，及时通报行政机关负责人出庭应诉情况，分析并研究行政机关负责人出庭应诉中出现的新情况、新问题，努力提高行政机关负责人出庭应诉的实际效果。
选择典型案例，组织应诉行政机关负责人或行政执法人员参加旁听，观摩庭审活动，增强行政机关工作人员依法行政意识，提高出庭应诉的能力。
建立行政机关负责人出庭应诉案件的登记台账制度，对行政机关负责人出庭情况定期进行统计和分析。
对未达到行政机关负责人出庭应诉规定的行政机关及时发送司法建议，并抄送区法制办备案，提高行政机关负责人出庭应诉的意识。