关于构建标准化执行财产查控机制探析

 
    论文提要：
    民事强制执行程序中，对被执行人财产有效的查明与控制一直是案件能否有效执结的重要保障，但现实是被执行人财产难找一直是“执行难”的一大体现，特别是随着现今社会的日益发展，被执行人规避执行的方式更加多样、手段愈加隐蔽，与此同时基层法院不断暴露出的案多人少的矛盾也使执行人员往往对对被执行人财产的查控显得有心无力。如何快速获得执行财产信息、高效采取强制执行措施、有力的反制规避执行行为，建立健全执行程序中的财产查控机制势在必行。笔者所在法院2012年年底被浙江省高级人民法院列为了全省分段式执行运行管理机制改革的试点单位，所谓“分段式执行”便是根据执行权分权原理，将执行程序划分不同阶段，分别由不同的执行员实施，从而打破执行案件一人包案到底的模式，以实现执行案件的流程化管理。而作为分段式执行流程中的一个节点，执行查控阶段成为了改革的重头戏，如何将查明、控制财产这样一个费时费力、重复性强的工作，变成一个集约化、标准化的流程，从而实现对执行资源有效利用并使财产查控工作变得高效快捷，是摆在分段式执行流程改革中的一个必须解决的问题，如果能有效解决这个问题，这对一般案件的执行也将起到示范和推动作用。为此笔者大胆从执行权的特性结合自身法院执行工作改革中的实践经验，提出建立标准化执行查控机制的设想，以期抛砖引玉，从而为深化破解“执行难”提供有益参考。本文共6698字。
 
    以下正文；
    一、问题的缘起——传统执行财产查控模式的困境
    “执行是法律之终局及结果”（1），当事人的权利能否最终实现、生效法律文书的司法权威能否最终保障，很大程度上在取决于法院强制执行的结果，而及时有效的查明和控制被执行人的财产，则是案件有效执结的重要的保障甚至起着决定性的作用。然而现实情况是，我国执行财产查控制度不并完善，甚至是存在诸多问题，使得大量的案件因找不到被执行的财产而无法有效执结。以2011年为例，2011年全国法院执结案件2393588件，其中没有财产或财产不清无法执行裁定终结执行的占14.1%（2），显然，“被执行财产难找”已然成为了“执行难”的重要难点；而如此同时，被执行人规避执行的方式更加多样、手段愈加隐蔽，对法院能否迅速有效的控制被执行财产也提出了更高的要求，而这些都使得传统的执行财产查控模式显得力不从心，其暴露出来的问题也愈加明显：
    （一）财产调查——“三位一体”的调查模式问题重重
    根据我国相关法律规定，我国目前的财产调查方式可称之为“三位一体”的调查模式，即由申请人自主提供、被执行人主动申报、法院依职权调查。具体操作时，申请执行人应在申请执行时向人民法院提交申请执行书的同时提供其所了解的被执行人的财产状况或线索，在执行中发现被执行人有其他财产的，也可随时向法院提供；而被执行人在接到法院执行通知书和财产申报令后，有义务在限期内向法院申报其现有财产及之前一年的财产变动情况；最后是法院依职权向被执行人、有关单位、公民调查被执行人财产。而无论是申请人提供，还是被执行人申报，都紧紧依附于法院的依职权核实，故所谓“三位一体”。
    应该说立法初衷是美好的，这样的财产调查模式建立在以法院调查为中心、以申请人、被执行人的提供财产和有关单位的协助为前提的理想社会现实中，可是现实却是残酷的，在一个仅靠法院单打独头来执行的环境中，“三位一体”的调查方式无法发挥出其应有的作用：首先申请人对被执行人财产提供不能，在我国财产登记和信息披露制度不健全的现实中，申请人往往无法获知被执行人的具体财产状况，同时由于没有专门的法律保障，其也无法自行去调查；而被执行人申报财产制更如同虚设，本人所在的基层法院执行工作中，鲜有被执行人主动申报财产的情况，同时相应法律规定过于简单、笼统、缺乏实际可操作性也注定这一制度的缺乏实践应用价值；因而法院“孤军奋战”的现实已不可避免，而雪上加霜的是“协助执行人难求”，哪怕2010年最高人民法院联合多部门下发了《关于建立和完善执行联系机制若干问题的意见》，协助单位也经常会出会故意拖延、推诿之情况，甚至由于法律没有对于消极协助的惩罚规定，法院也无法对于该现象予以有效的制裁（3）。
    （二）财产控制——案多人少效率勘忧
    被执行财产控制与其他执行措施相比有着最大的一个特点是操作重复性强、费时费力。如传统执行中，以查封A区的房屋需到A区的房管部门办理手续为例，凡是案件中涉及到A区房屋需查封的执行人员都得各自前往A区房管部门办理手续，更别提如需冻结被执行人的银行存款，则得到每个帐户的开户网点办理冻结手续。而这些财产控制措施每次都需要两名执行人员前往亲自办理，若是再加上一名辅助执行的驾驶员，执行查控需消耗的执行资源可见一般。以笔者所在基层法院为例，2012年一线执行人员人均办案312件，平均每个工作日要办结案件1.3件。但案多人少引发的另一重矛盾却是执行信访的高居不下：一方面是执行人员几乎天天都在外面疲于奔命，查控被执行财产；另一方面是当事人由于联系不到相关执行人员无法了解案件执行进程而心生不满。“付出与回报不成正比”，这是一线执行人员最大的心病。
    在这样一个信息瞬息万变、点点鼠标就能改变世界的社会中，显然传统的执行查控模式已越来越跟不上社会进步的节奏，如何提高执行查控工作的效率乃至整个执行工作的效率，已摆在司法改革的工作面前。
    二、理论思考——执行查控机制革新之根本
    任何一项制度的革新都离不开理论的指引，执行查控机制亦如此。而执行查控作为案件执行流程的构成，民事执行权的分权构造理念及执行案件的同质性特点为构建标准化的执行查控机制奠定了基础。
    （一）民事执行权的分权构造
    民事执行权的本质属性直接决定了权力的机构设置、其运作的价值目标，它是民事执行理论的基石，也是设计民事执行各项制度不可回避的基本理论问题，而所谓民事执行权的构造，是指民事执行权各个组成部分的安排、组织和相互关系，而根据分权理论，按一定标准对民事执行权进行合理分解，将不同的权力在执行机关内部进行再分配，以改变以往民事执行行使过度集中的现象（4）。正是基于这个理论，笔者所在的法院进行了“分段式执行运行管理机制”的改革，将执行程序划分不同阶段，分别由不同的执行员实施，从而打破执行案件一人包案到底的模式，以实现执行案件的流程化管理和规范化管理。而执行查控正是执行流程中的一个重要节点，将其单列也成为了一个不二的选择，这也为构建一个标准化的执行查控机制打下了实践基础。
    （二）执行案件的同质性特点
    与审判案件不同个案案情千差万别、适用法律各不相同的特性不同，执行案件有着明显的同质性，案件的最终目标都是为了实现法律文书所确定的权利，实现一定的金钱债权或完成一定的行为，具体到每个案件，都几乎要经历案件启动、财产查控、财产处置等步骤，而每一个步骤中又有重复性可依，以财产调查为例，就是查存款、查房产、查车辆等，故同质性是执行案件与审判案件最大的区别。打个比喻，每个诉讼案件犹如一个独立的艺术品，只能按照一定的流程制作，却不可复制；而执行案件则如同有多个零部件的工业制成品，可以流水线生产零部件再最后组装成制成品。而这种社会化、集约化的“生产方式”将成倍地提高效率（5）。故构建标准化的执行查控机制势在必行。
    （三）外国执行查控模式的经验借鉴
    无论是大陆法系国家或是英美法第国家，抑或是我国台湾地区，对于执行财产的查控制度的都有详细的可操作性的规定：如法国规定检察员收集情报制度（6）；美国的债权人可通过公力救济维护自己的权利，也可以雇佣私家侦探进行调查（7）；加拿大规定银行、车辆、房产、财产登记机构应当为债权人及其代理人提供债务人的有关财产资料，而无需经过债务人的同意（8），外国的法律无论是对财产查控的主体、查控的方式及保障都进行了明确的规定，使实践操作过程有据可依，而这些我国目前执行财产查控制度的缺陷所在，故我们完全可以借鉴各国的先进经验，进而形成适应我国司法实践的标准化执行查控机制。
    三、实证研究：执行财产标准化查控机制之前提
    事实上执行财产标准化查控机构构建与否，理应是人民法院内部的工作规程，但是法院强制执行工作却不能闭门造车，执行工作中涉及到的方方面面需要相关部门的协助配合、也需要人们执行工作理念的更新，这是必要条件也是前提条件。
    （一）回归正位，形成法院主导、公开的执行调查模式
    如上文所述，我国立法本意是集申请执行人、被执行人、法院之合力，来形成对被执行人财产的有效查明，但事实上这样的调查方式无法发挥其应有的作用，反而使法院有理由将举证责任推给了申请人，继而又引发申请人对法院工作的不满。但事实上，执行调查权是指“根据执行命令和案件情况对执行中应当查清的事项进行调查的权力，主要包括对被执行人的财产情况进行查询和确认，向有关单位和个人进行调查、询问等（9）”，其具有强制性和单向性的特征，这就意味着，在执行财产发现程序中，执行法院负有主动进行财产调查的法定职责，这种职责是法院的一种权力，也是一种义务，不是“三位一体”而是应形成以法院为主导、申请执行人举证被执行人申报为辅的执行财产查明模式，在我国现有的法律体系下，法院才应该成为执行财产查明的真正主体。并且这种财产调查模式应尽量做到公开透明，“当审判程序完全秘密时，法官将是既懒惰又专横。没有公开性，其他一切制约都无能力。和公开性相比，其他各种制约都是小巫见大巫（10）”，也只有在公开透明中，执行当事人的监督权才能得到保障，进而反过来更好的辅助法官查明被执行人财产。
    （二）主动出击，营造便捷的强制执行查控格局
    笔者在基层法院执行局工作已有五年，如果要问这五年执行工作最大变化是什么，可以毫不迟疑的说那就是财产调查的效率，特别是银行存款调查的效率大大提高了，而这便是浙江省高级人法院主动出击的成果：2012年，浙江省高级人法院与辖区内46家银行构建了网络“点对点”查询机制，在浙江省法院内所涉的执行案件，只要在案件执行系统内点击银行协查申请，在两到三个工作日内，被执行人在这些银行内的开户及存款余额信息便自动反馈到每个案件系统中，相比原执行时，仅靠执行法官个人在为数不多的几个银行调查，靠“运气”查到被执行人存款，执行效率的提升不言而喻。以笔者所在法院2013年1-3月的银行财产协查反馈统计，查询到的存款数额高达3.08亿，通过财产协查直接执结案件123件，大大提升了案件的执行效率。故在这个信息日新月益、法治理念也不断增强的今天，法院更应该主动出击，利用现有的网络资源，让执行威慑机制或是执行联动机制，真正落实到实处，在而不是仅仅停留在“口号”上，或让执行法官在个案中去“求助”协助执行人。与此同时对于不予以协助的相关部门，法院也可在法律允许范围内予以曝光、惩戒，树立自身的司法权威，让协助执行人不再难求，从而营造更便捷的强制执行查控格局。
    （三）正确定位，完善执行财产查控相关内容
    对于执行财产查控的相关规定，我国目前主要是散见于《民事诉讼法》、《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》等各类法律文件中，条文分散且规定笼统，然而一个完善的民事执行财产查控制度必然包含相应的规则，确定如何正确认定被执行人财产状况、相应的证明责任及调查主体的权利义务，落实执行不能后果的合理负担，进而在查控操作中根据利于执行原则，将查控顺序、查控内容予以细化，形成标准流程管理。一方面只有明确定位了执行当事人与法院的角色关系，才可能得到公众对执行工作的认可；另一方面，对于执行财产查控工作予以细化，明确查控原则、内容、方法和责任，也才能构建管理科学、工作高效、监督有力的执行程序。
    四、制度构建：标准化执行财产查控机制之构建路径
    尽管笔者本文是以“分段式执行运行机制”为出发点，但是笔者并不全盘否定传统一人执行到底的执行模式，毕竟分段式执行尚在被点试行磨合阶段，其运行中存在的可能问题及弊端也待实践的进一步检验，但是如果能构建标准化的执行财产查控机制，无论是在分段式执行或传统执行中，它对节约执行资源、规范执行程序、提高执行效率都将有明显的提升。
    （一）通过集约查控，实现执行资源的合理配制
    集约化原是经济领域中的一句术语，本意是在最充分利用一切资源的基础上，更集中地运用现代管理方法，充分发挥人力资源的积极效应，以提高工作效益和效率的一种形式（11）。而所谓集构查控，就是指将执行财产查控这一重复性强且费时费力的工作由专人负责，执行案件中所有需要查询的银行存款、车辆、房地产等信息都由专人集中查询并进行控制，从而形成集约式管理。如以查控房产为例，专人可到房地产管理部门对在办的需要查询房地产的所有案件进行批量集中调查，一旦发现某个案件的被执行人有房产可直接予以查封，改变以往每个案件执行人员查找同类财产都需要各自到各处查控的情况。通过这种执行财产集约查控，一方面大大节省了执行资源，并提高了查控的效率，在一定程度上缓解基层法院案多人少的情况，也促使查询工作更加专业化，减少执行人员财产查询工作的盲目性和随意性；另一方面，打破以往偏重和依赖债权人提供财产线索的执行困局，化被动为主动，强化法院依职权调查财产的职责，更加积极、准确、快捷地反映和落实了当事人的权益。
    （二）利用电子信息化平台，扩大财产调查的广度、深度及效率
    近几年来电子信息化技术在我国迅速发展，在它的影响下，人们的生产、生活方式和社会管理手段也都发生了深刻变化，同样网络在审判和执行工作中的应用也已经越来越广泛，信息技术化的优越性已不言而喻，那么我们何不借助这个科技手段来扩大执行财产调查的广度、深度及效率。事实上，从人工查询到利用互联网电子信息技术查询，只是查询方式的变化，法律上也并没有禁止法院用何种方式向有关协助单位查询，而技术上现行的网络技术也足以支撑这种财产调查方式，唯一的阻碍便是协助部门的配合意识：或以个人财产隐私权为借口或以内部规定的“档剑牌”，种种理由拒绝与法院形成信息共享。笔者认为此时作为主导主体的法院就应该主动出击，寻求各级党委、人大和政府的支持，整合各方资源、加大沟通协调力度，应更加主动与协助单位合作、健全执行联动运行和管理机制，同时细化协作职责，明确信息共享的标准、方式和程序，进而形成优势互补、互利互惠的良好局面。也许这一设想在实施过程中会有阻力，改变“协助执行人难求”的局面也不可能一蹴而就，但相信随着法治社会理念和规则意识不断深入、信息技术化程度不断发展和完善，利用电子信息化平台进行调查甚至是控制被执行财产必然会是大势所趋。而另一方面，借助现有的网络资源，法院应也灵活运用各种调查手段，如在门户网络上对被执行人予以悬赏，发动社会力量查找被执行财产；得用现在流行的微博、微信发布“老赖”信息等都不失为一种灵活的调查财产的手段。
    （三）根据便于执行原则，确定执行财产控制的顺位及操作细则
    法官王纳新在《法官的思维：司法认知的基本规律》一书中发出这样的感慨“在眼下中国的法律界，无论是理论界的学者还是实务界的法律工作者，都习惯于司法公正在价值层面上的宏大叙事，而很少关注司法个体运作过程中的微观论证，即通过具体的可操作的方法和技术来实现和保障司法公正（12）”，回到执行，我们喊出了 “执行联动”、“长效机制”等口号，但是对于实践中具体操作却鲜有“微观论证”，笔者不才，在此结合自己的执行工作，归纳执行财产查控的操作方法，以期形成标准化执行财产查控机制。
    1．便于执行为根本原则。执行的最终目的是实现当事人的合法权益，故效率亦是执行工作的前提。无论是在法院调查财产或控制财产的过程中，便于日后对被执行人财产的执行、变现这是最根本的要求和前提。
    2．在确定便于执行的原则后，在纵向上确立财产查控的顺序。在案件执行中，对被执行的财产查控一般涉及被执行人的银行存款、动产、不动产、有价证券、债权等财产，在这些财产中，银行存款是最容易实现申请人的债权的，故财产调控时，首先应调查的就是被执行人的银行帐户，在银行无存款或款项不足以清偿全部债务时，再进入下一步的查控。笔者建议执行财产查控顺序可定为（13）：银行存款——车辆等动产——房地产等不动产——股权、有价证券——对第三方债权——其他财产，当然这个在顺序中并不是一成不变的，如一般而言对车辆的处置便于对房地产的处置，但若是车辆不知所踪，而房屋正空置，则可先查封被执行人的房屋。总之，便于最终的财产处置、提高执行效率是根本。
    3．从横向上确立执行财产查控的操作细则。根据查控执行财产的种类和性质，可以设定多个执行流程节点。比如查封房地产，需要到房产、土地登记管理部门送达协助执行通知书和强制执行裁定书，在现场张贴查封公告或封条，并制作查封扣押清单送达被执行人等。这些流程节点对规范执行人员的执行操作、形成科学化的执行管理模式都将起到积极推进的作用。